Riesgo de una desintegración del Mercosur, por Juan Gabriel Tokatlian y Bernabé Malacalza
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Desintegrar, según la Real Academia de la Lengua Española, admite varias acepciones. Una de ellas significa destruir por completo; otra, perder cohesión y fortaleza. La noción de desintegración remite entonces a una pérdida y/o a una destrucción. Acá asumimos que la desintegración es, no solo la antítesis de la integración, sino que refleja el ocaso de un modo de diseñar y aplicar políticas comunes en una amplia gama de asuntos entre Estados vinculados en una comunidad política. En ese sentido, existe el peligro de que el Mercosur pudiera, eventualmente, desintegrarse y la responsabilidad mayor será de Argentina y Brasil.
Desde el comienzo de los procesos de democratización en los 80 y antes del final de la Guerra Fría, ambos asumieron el mérito de una sociedad estratégica. Hoy, el gran producto subregional de ese compromiso bilateral, el Mercosur, pierde gravitación y es fuente de una creciente divergencia intragrupo. Año a año aumentan, según la coyuntura nacional en cada país, los Merco-escépticos, los Merco-obstaculizadores y los Merco-impugnadores. Simultáneamente se han acallado las voces de los Merco-entusiastas, Merco-pragmáticos y Merco-comprometidos.
¿Por qué a pesar de los esfuerzos por crear organizaciones internacionales y los beneficios que estas generan los Estados las abandonan o destruyen? La internacionalista Mette Eilstrup-Sangiovanni realizó un estudio basado en el desempeño de 561 organizaciones intergubernamentales creadas entre 1815 y 2006, y llegó a una conclusión sorprendente: el índice de mortalidad ha sido relativamente alto, puesto que aproximadamente 2/5 partes dejaron de existir.
¿Qué lleva al fallecimiento de las organizaciones intergubernamentales? Existen dos tesis. Por un lado, se alude a que las muertes son causadas por cambios en los equilibrios de poder internacional y/o por shocks políticos y económicos externos que reducen la utilidad de los Estados, como fue el caso de la SAARC (Asociación para la Cooperación Regional del Sur de Asia) fundada en 1985. Por otro lado, se sostiene que estas organizaciones son propensas a cesar por causas endógenas relacionadas con la fragilidad de su institucionalidad, la reducción de vínculos transnacionales entre los miembros y las divisiones ideológicas, como es el caso de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), creada en 1969 bajo el nombre de Pacto Andino y en estado vegetativo desde 2006.
La actual crisis del Mercosur es, en parte, diferente y más compleja. De manera paulatina se observa una confluencia de factores exógenos y endógenos que actúan como causas inhibidoras —y eventualmente destructoras— del proceso integrador. La encrucijada que enfrenta hoy el Mercosur se parece a una combinación de lo que sucedió con la SAARC y la CAN.
Según el internacionalista Stephen Walt, el fracaso o colapso de estas sociedades se debe a aspectos estratégicos, de poder material y simbólico, políticos y socioeconómicos. La SAARC no ha podido organizar una cumbre desde 2014. La última correspondía a Pakistán, pero con el aumento de tensiones tras los ataques terroristas en Bombay en 2016, India boicoteó los intentos de realizar tal cónclave. Llevan siete años sin reuniones y, en ese lapso, Pakistán consolidó una relación muy estrecha con China, mientras que la India fortaleció su acercamiento a Estados Unidos.
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Algo semejante podría acontecer si, por ejemplo, en el escenario de disputa acentuada entre Estados Unidos y China, Argentina y/o Brasil optasen por plegarse a una y otra de las potencias. Así, las respectivas aquiescencias enterrarían el espíritu de convergencia estratégica de la Declaración de Foz de Iguazú de 1985 que selló la amistad entre la Argentina y Brasil.
El Mercosur atraviesa, además, el período de menor densidad de vínculos transnacionales económico-comerciales de su historia. Este declive de los intercambios intrazona comenzó a consolidarse a partir de 2011 y fue acentuándose, de manera abrupta, a partir del avance de la demanda de productos primarios de China que, a la par, contribuyó a la aceleración de un proceso de primarización del bloque.
Frente a ello, los países del Mercosur no generaron nuevas condiciones para un redespegue productivo basado en cadenas de valor agroindustriales o en proyectos conjuntos de diversificación productiva. Por el contrario, se fueron incrementando lentamente dinámicas unilaterales y creencias dogmáticas que desalentaron los lazos productivos.
¿Estamos ad portas de la desintegración?
Una primera lección es que las organizaciones internacionales pueden sucumbir por el estrés ambiental de un shock externo si no generan los suficientes anticuerpos y sus miembros se inclinan a responder afirmativamente a requerimientos de aquiescencia de grandes potencias, tal el caso mencionado de SAARC.
Una segunda lección es el riesgo que supone la menor densidad de vínculos transnacionales, las insuficiencias de infraestructura física, la escasa disposición o capacidad innovadora y de inserción en cadenas regionales de valor de las empresas, y la fragilidad social derivada de la escasa participación ciudadana en proyectos conjuntos.
Es posible, como sostiene el internacionalista Andrew Moravcsik respecto a la Unión Europea, que incluso un colapso del euro no ponga en peligro la integración. Sin embargo, las repercusiones de tal evento indudablemente darían un impulso masivo a los movimientos antieuropeos.
Finalmente, una tercera lección a subrayar es que las vacilaciones políticas que cada gobierno le otorga a la integración pueden erosionar la cohesión y, con ello, sentar las bases para una desintegración.
Según el sociólogo y politólogo Karl Deutsch, un sistema está integrado si, en virtud de la cohesión entre sus miembros, puede afrontar tensiones y presiones, soportar desequilibrios y resistir divisiones.
Un ejemplo es el fracaso de la Liga de las Naciones, que llegó a tener un apogeo promisorio entre 1924-1929. Por razones particulares en cada país, los gobiernos y la opinión pública en los países occidentales vacilaron en otorgarle relevancia durante el período 1934-1938. El presidente Franklin D. Roosevelt en un famoso discurso pronunciado en 1937, pedía «la cuarentena de los impugnadores», pero ni las élites ni las sociedades lo respaldaron.
¿Hay consciencia en los países miembros —en especial, Argentina y Brasil— de lo que podría significar el fin del Mercosur?
Ya no se trata de adaptarse a las circunstancias para permitir la supervivencia de Mercosur sino de la necesidad de un esfuerzo, principalmente de la Argentina y Brasil, de rescatar y reactivar el sentido estratégico de este acuerdo que cumple ahora 30 años de existencia.
En este marco, resulta urgente, como complemento natural de lo que hagan los gobiernos de turno, estimular y desarrollar la diplomacia ciudadana para que asuma un rol complementario al del Estado.
En definitiva, es indispensable un amplio involucramiento de los ciudadanos —políticos, empresarios, trabajadores, oenegés, sindicalistas, académicos, científicos, comunicadores, artistas, mujeres, jóvenes, etc.— en una recuperación efectiva del ideal integracionista argentino-brasileño y en un relanzamiento franco de Mercosur.
Juan Gabriel Tokatlian es sociólogo y Profesor Investigador Plenario de Relaciones Internacionales en la Universidad Torcuato Di Tella (Buenos Aires, Argentina). Ph.D. en Relaciones Internacionales de The Johns Hopkins University, Estados Unidos.
Bernabé Malacalza es profesor de la Universidad Nacional de Quilmes y de la Universidad Torcuato Di Tella. Doctor en Ciencias Sociales. Investigador en Temas Estratégicos del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).
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